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2019年4月14日，省政府辦公廳印發(fā)《江蘇省全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度實施方案》(蘇政辦發(fā)〔2019〕39號，以下簡稱《實施方案》)，對我省全面推行行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度(以下統(tǒng)稱“三項制度”)進行安排部署。現(xiàn)將《實施方案》解讀如下：

一、制定《實施方案》的目的和背景

行政執(zhí)法是行政機關(guān)最大量的日常行政活動，是實施法律法規(guī)、履行法定職責(zé)、依法管理經(jīng)濟社會事務(wù)的主要途徑，是實現(xiàn)法治政府建設(shè)的重要方式。執(zhí)法制度不完善、不落實是影響和導(dǎo)致行政執(zhí)法質(zhì)量不高、執(zhí)法行為不規(guī)范的重要原因之一。為全面規(guī)范公正文明執(zhí)法，中央深改組確定于2017年開展“三項制度”試點工作，并將其列入當(dāng)年重點改革任務(wù)。2017年1月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)推行“三項制度”試點工作方案，部署在全國范圍內(nèi)32個地方和部門開展試點工作，我省海門市、江蘇省衛(wèi)生監(jiān)督所、常州市文廣新局、徐州市商務(wù)局為國家試點單位。經(jīng)過一年的試點，“三項制度”對規(guī)范執(zhí)法程序、提升執(zhí)法能力、強化執(zhí)法監(jiān)督發(fā)揮了重要作用。在此基礎(chǔ)上，為指導(dǎo)各地各部門全面推行行政執(zhí)法“三項制度”，嚴(yán)格規(guī)范行政執(zhí)法行為，國務(wù)院辦公廳于2018年12月5日印發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2018〕118號）（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）。《指導(dǎo)意見》明確了全面推行“三項制度”的指導(dǎo)思想、基本原則、工作目標(biāo)以及具體的工作要求，但仍有一些規(guī)定比較原則，需要根據(jù)各地行政執(zhí)法的具體情況予以細化。

2017年以來，除了上述國家試點單位和省級試點單位鎮(zhèn)江市、泰興市、沭陽縣和省水利廳、環(huán)保廳，我省其他地區(qū)和部門也相繼開始推行“三項制度”。這些地區(qū)和部門在推行“三項制度”方面進行了大量卓有成效的探索，積累了豐富的經(jīng)驗，為在全省全面推行“三項制度”打下堅實基礎(chǔ)。省司法廳根據(jù)《指導(dǎo)意見》的要求，在全省進行廣泛調(diào)研和征求意見，總結(jié)江蘇試點工作和各地主動試行行政執(zhí)法“三項制度”的經(jīng)驗，形成《江蘇省全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的實施方案》（代擬稿），經(jīng)2019年4月4日省政府常務(wù)會議審議通過后，報省委深改委。4月8日，《實施方案》經(jīng)省委深改委第6次會議審議通過后，由省政府辦公廳正式印發(fā)實施。

二、《實施方案》的主要內(nèi)容

《實施方案》結(jié)合我省行政執(zhí)法工作實際和高質(zhì)量發(fā)展需要，按照“工作目標(biāo)可實現(xiàn)、工作任務(wù)可完成、部門分工可操作、時序進度可考核并體現(xiàn)江蘇特色”的要求，對國家《指導(dǎo)意見》進行了補充和細化。為增強可操作性，在每一項工作任務(wù)、措施后明確了牽頭部門和責(zé)任部門，并將每一項任務(wù)進行分解，規(guī)定序時進度，形成任務(wù)分解表作為《實施方案》的附件一并印發(fā)。《實施方案》主要分為“指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)、主要任務(wù)、保障措施”四大部分。

第一部分“指導(dǎo)思想”，明確推行“三項制度”是貫徹中央和省委省政府關(guān)于法治政府建設(shè)相關(guān)決策部署的重大改革任務(wù)，要堅持依法規(guī)范、執(zhí)法為民、務(wù)實高效、改革創(chuàng)新、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的原則，緊密聯(lián)系實際，突出問題導(dǎo)向，大力促進嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職責(zé)，切實維護人民群眾合法權(quán)益，為進一步推進“放管服”改革，優(yōu)化營商環(huán)境，推動江蘇高質(zhì)量發(fā)展提供有力的法治保障。

第二部分“工作目標(biāo)”，全面推行“三項制度”涉及所有的行政執(zhí)法機關(guān)及行政處罰、行政強制、行政許可、行政檢查、行政征收征用等行政執(zhí)法行為，需要一整套的制度體系和工作機制予以保障，分階段確定工作目標(biāo)，逐步實現(xiàn)更為切實可行。為此，《實施方案》分2019年和2020年兩個時間節(jié)點確定工作目標(biāo)：到2019年底，建立健全符合我省行政執(zhí)法實際的“三項制度”體系，80%行政執(zhí)法機關(guān)在行政許可、行政處罰、行政強制、行政檢查、行政征收征用等行政執(zhí)法行為中實行“三項制度”；到2020年底，做到全省各級行政執(zhí)法機關(guān)實行“三項制度”達到100%，全面實現(xiàn)行政執(zhí)法公示制度機制不斷健全，做到執(zhí)法行為過程信息全過程記載、執(zhí)法全過程可回溯管理、重大執(zhí)法決定法制審核全覆蓋，行政執(zhí)法信息公開透明、執(zhí)法全過程留痕、執(zhí)法決定合法有效，全省行政執(zhí)法能力和水平符合高質(zhì)量發(fā)展需求，行政執(zhí)法社會滿意度達90%以上。

第三部分“主要任務(wù)”，是《實施方案》的核心內(nèi)容，涉及全面推行“三項制度”的具體任務(wù)措施，主要包括四個層次：一是全面推行行政執(zhí)法公示制度，重點強調(diào)強化事前公開、規(guī)范事中公示、加強事后公開、明確公示載體等內(nèi)容；二是全面推行執(zhí)法全過程記錄制度，重點強調(diào)規(guī)范文字記錄、推行音像記錄、嚴(yán)格歸檔管理、發(fā)揮記錄實效等內(nèi)容；三是全面推行重大執(zhí)法決定法制審核制度，重點強調(diào)落實審核主體、明確審核范圍、內(nèi)容和責(zé)任；四是全面加強行政執(zhí)法信息化建設(shè)，重點強調(diào)加強信息化平臺建設(shè)、推進信息共享、強化智能應(yīng)用。

第四部分“保障措施”，明確各級人民政府、各部門主要負責(zé)同志為本地區(qū)、本部門全面推行“三項制度”工作的第一責(zé)任人。省級行政執(zhí)法機關(guān)要率先推行、以上帶下、統(tǒng)籌考慮，充分發(fā)揮在本系統(tǒng)推行“三項制度”的帶動引領(lǐng)作用。要統(tǒng)籌全面推行“三項制度”與“放管服”改革、機構(gòu)改革、優(yōu)化營商環(huán)境等重點工作的關(guān)系，并與行政執(zhí)法其他制度相銜接，著力解決執(zhí)法領(lǐng)域社會反映強烈的突出問題。同時，從開展培訓(xùn)宣傳、加強督促檢查、保障經(jīng)費投入、加強隊伍建設(shè)等方面，對全面推行“三項制度”的保障措施提出要求。

三、全面推行“三項制度”的具體要求

為保障“三項制度”的落實，《實施方案》總結(jié)了前期試點的工作經(jīng)驗，結(jié)合各地區(qū)、各部門在推行“三項制度”工作實際，有針對性的作出具體規(guī)定。

在行政執(zhí)法公示制度方面，進一步明確了執(zhí)法公示的基本要求和公示載體等。要求各級執(zhí)法機關(guān)全面準(zhǔn)確及時主動公開行政執(zhí)法主體、人員、職責(zé)、權(quán)限、依據(jù)、程序、行政執(zhí)法決定、救濟渠道等信息。公示載體方面由省司法廳建設(shè)統(tǒng)一的行政執(zhí)法信息公示平臺，實現(xiàn)已有執(zhí)法數(shù)據(jù)和信息的有效歸集，各級政府要積極支持統(tǒng)一的行政執(zhí)法信息公示平臺建設(shè)，及時組織本地區(qū)各級行政執(zhí)法機關(guān)做好執(zhí)法信息公示的歸集、更新、維護等工作。有門戶網(wǎng)站或者其他政務(wù)新媒體的行政執(zhí)法機關(guān)，應(yīng)當(dāng)在門戶網(wǎng)站或者其他政務(wù)新媒體上同時公示行政執(zhí)法信息。

在行政執(zhí)法全過程記錄制度方面，明確規(guī)范文字記錄為執(zhí)法全過程記錄的基礎(chǔ)，音像記錄為補充和輔助。同時，結(jié)合我省“放管服”改革實際和試點工作經(jīng)驗，增加了一些具體舉措，如：適應(yīng)江蘇“不見面審批”工作要求，提出積極推行執(zhí)法文書和執(zhí)法案卷的電子化管理，建立執(zhí)法文書電子化規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范以“不見面”形式進行行政執(zhí)法活動的電子執(zhí)法文書和案卷。推行江蘇省衛(wèi)生監(jiān)督所和徐州市商務(wù)局試點經(jīng)驗，鼓勵有條件的部門和地方推行全過程音像記錄即時上傳云存儲模式，實現(xiàn)執(zhí)法全過程同步網(wǎng)絡(luò)管理。

在重大執(zhí)法決定法制審核制度方面，要求在機構(gòu)改革中要統(tǒng)籌考慮、合理設(shè)置機構(gòu)和配備人員，確保法制審核工作有機構(gòu)承擔(dān)、有專人負責(zé)。重申了“各級行政執(zhí)法機關(guān)的法制審核人員不得少于本單位執(zhí)法人員總數(shù)的5%”的原則要求，同時，針對部分地區(qū)法制審核人員配備暫時達不到要求的現(xiàn)狀，提出了可以通過法律顧問、公職律師以及人才庫的形式進行補充的具體舉措。按照建立我省“容錯糾錯”機制的精神，進一步明確行政執(zhí)法承辦機構(gòu)和人員、法制審核承辦機構(gòu)和人員、相關(guān)負責(zé)人因濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私枉法，導(dǎo)致重大行政執(zhí)法決定錯誤所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。

四、突出探索創(chuàng)新的具體規(guī)定

《實施方案》充分考慮吸收我省各地區(qū)和各部門在試行“三項制度”工作中取得的經(jīng)驗和成果，同時鼓勵各地區(qū)、各部門繼續(xù)探索和創(chuàng)新。一是鼓勵探索執(zhí)法全程公示執(zhí)法身份的有效方式，可采用佩戴執(zhí)法證件或者其他方式，執(zhí)法全程公示執(zhí)法人員身份。二是要求一些重點領(lǐng)域和社會關(guān)注度高的行政執(zhí)法決定信息應(yīng)當(dāng)率先公示。《實施方案》中提出資源環(huán)境、市場監(jiān)管、食品藥品安全、安全生產(chǎn)、勞動監(jiān)察、城市管理、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸?shù)戎攸c領(lǐng)域以及社會關(guān)注度高的行政執(zhí)法決定信息應(yīng)當(dāng)率先公示，相關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)在具體執(zhí)法過程中要積極探索公示的具體標(biāo)準(zhǔn)和程序。三是探索制定《行政征收征用案卷標(biāo)準(zhǔn)》《行政強制案卷標(biāo)準(zhǔn)》。現(xiàn)實中，行政征收征用、行政強制措施等執(zhí)法行為社會公信度相對較低，為加強對這幾類行政執(zhí)法行為的規(guī)范和監(jiān)督，要求自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸?shù)冗@類執(zhí)法行為較多的部門率先進行相關(guān)的探索和研究。四是建立按需配備執(zhí)法設(shè)備和音像記錄場所的制度。在海門市試點的經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，《實施方案》要求研究出臺音像記錄設(shè)備配備辦法，按照執(zhí)法工作量和執(zhí)法人員數(shù)量確定配備比例和數(shù)量，并按照執(zhí)法需要確定設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)；同時，按照工作必需、厲行節(jié)約、性能適度、安全穩(wěn)定、適量夠用的原則，建設(shè)詢問室和聽證室等音像記錄場所。五是根據(jù)執(zhí)法實際明確重大執(zhí)法決定范圍、制定目錄清單。不同層級、不同執(zhí)法領(lǐng)域的執(zhí)法機關(guān)的重大決定標(biāo)準(zhǔn)各不相同，《實施方案》要求各級行政執(zhí)法機關(guān)根據(jù)本部門執(zhí)法工作實際，梳理本機關(guān)重大執(zhí)法決定事項清單，并予以公布，確保每一項重大執(zhí)法決定都合法適當(dāng)，守住法律底線。六是法制審核要形成具體的書面審核意見。試點工作中，各地各部門對法制審核的形式進行了不同的探索，有的采用制式法核意見表，直接進行勾選；有的采用文字形式，具體闡述理由。法核審核是建立依法執(zhí)法的“防火墻”，是行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當(dāng)確定適當(dāng)?shù)男问匠鼍邥鎸徍艘庖姡ＷC設(shè)立法制審核制度目的的真正實現(xiàn)。